【行业研究报告】-“大国财政”系列：土地财政低迷，对稳增长影响有多大？

土地市场低迷，对稳增长影响几何？刺激地产，能否“破局”地方稳增长？本文
系统梳理，供参考。
一问：土地财政，对地方有多重要？不只是土地出让，土地也可以抵押融资
土地出让收入是地方财政的重要收入来源，土地也是城投平台融资扩张的重要
土地出让收入是地方财政的重要收入来源，土地也是城投平台融资扩张的重要
“帮手”。广义土地财政由土地出让相关税收、非税收入及土地抵押融资构成。
2020年，地方土地出让相关税收近2万亿元，占地方一般财政的20%，而土地
出让收入规模近8.4万亿元，对地方本级政府性基金收入贡献高达93%。土地资
产亦常作为贷款抵押物，帮助地方城投平台贷款融资，支持地方基础设施建设。
当前土地市场低迷，或加大地方财政收支压力、约束城投平台杠杆。2021年四
季度以来，土地流拍增多、成交土地溢价率明显回落；2022年前5月，土地成
交面积比例下滑至74%、为近年最低。土地市场低迷，加大地方政府性基金收支
平衡压力，前5个月地方政府性基金收入同比-27%、而支出同比29%，地方广
义收支缺口创历史同期新高的5.8万亿元；也可能影响城投平台土地抵押融资。
二问：土地财政低迷，对稳增长的影响？对基建拖累或弱于总体、地区分化
考虑征地成本等因素，土地财政低迷对基建的直接拖累或弱于出让收入下滑。土
地出让支出中，征地和拆迁补偿等拿地成本占比在八成左右；2014年土地出让
支出明细显示，基建类支出占比仅12%，虽近年有所提升、支持或仍相对有限。
这意味着，当前土地财政低迷对基建的直接拖累，或弱于土地出让收入下滑；同
时，专项债对基建支持加大、前4个月投向基建比例超六成，或可部分对冲。
土地市场表现和支出结构不同，或使土地财政低迷对不同地区基建影响不同。据
不完全统计，2020年一线城市土地出让支出投向基建平均比例达50%；而部分
三线城市投向基建比例仅13%。而不同城市土地市场景气分化，一、二线城市土
地市场表现相对较好，前5个月土地成交总价占全国比重提升5个百分点；同
时，新增专项债额度向经济发达地区倾斜，或使得基建投资地区表现不同以往。
三问：刺激地产，“破局”地方稳增长？土地财政弱化，地方或需更多支持
地产和土地财政结构差异，或使得刺激地产，带来土地财政收入改善相对有限。
去年底以来，三、四线城市陆续出台稳地产政策、但效果不明显，三线城市5月
土地成交面积为近年同期最低，截至6月下旬商品房销售亦持续低迷。即使后续
土地出让收入出现边际改善，考虑到三线城市的土地出让收入，近九成投向征地
和拆迁补偿等成本性支出，剩余收入也可能较难明显缓解地方财政收支压力。
破解地方财政收入的难题，当务之急或是加大转移支付、省统筹基建投资等。
2022年，中央对地方转移支付达9.8万亿元、直达资金达4万亿元，转移支付力
度加大与财力下沉或可减轻地方财政收支压力。同时，省以下财政改革推进，省
内转移支付制度完善等或亦可缓解欠发达地区财政收支难题。长期来看，土地财
政或不可持续，未来财政改革核心或在于完善地方税收体系、财权事权匹配等。
风险提示：土地财政恶化超预期，疫情反复。
2022年06月30日
“大国财政”系列
宏观专题研究报告