【行业研究报告】-宏观点评：如何理解“用足用好专项债务限额”？

核心结论：“用足用好专项债务限额”旨在通过政府投资拉动需求，也符合“不预支
未来”的政策初衷。经测算，年内可用限额约1.55万亿，直接调增年内预算额度的
可行性和操作性更强，并可能聚焦基建、棚改两大方向，短期可紧盯三大类指标，尤
其是基建的中观指标（水泥、沥青、挖掘机开工率等）。
1、背景看，“用足用好专项债务限额”旨在通过投资拉动需求；相比特别国债和提
前使用明年额度，“用足用好专项债务限额”也应更符合“不预支未来”的政策初衷。
一方面，当前经济压力大，疫情之外，本质还是内需不足、信心不足。因此，本次会
议首提“财政货币政策要有效弥补社会需求不足”，并要求“用好地方政府专项债券
资金，支持地方政府用足用好专项债务限额”，应是旨在通过政府投资拉动有效需求。
另一方面，下半年存在较大资金缺口已是必然，财政端可选的手段包括发行特别国债、
提前使用明年专项债额度、使用专项债限额、调整赤字率等。对比看，基于7月以来
总理两次明确要求“不预支未来”，本次政治局会议也没有提及特别国债，再考虑到
截至6月底今年专项债已发3.4万亿、新增额度基本发完，预示发行特别国债和提前
使用明年专项债额度的可能性下降，“用足用好专项债务限额”应更切实可行。
2、规模看，年内可用剩余专项债务限额约1.55万亿，主要集中在东部发达省份。
作为政府性基金的重要组成部分，专项债余额受限额约束。2022年全国专项债务限
额为21.82万亿，截至6月末全国专项债务余额为20.26万亿，因此年内可使用的专
项债务限额约1.55万亿。若年内“用足”，则全年新增专项债规模将达4.9万亿左
右（考虑了已下达额度但尚未全部发行的0.25万亿专项债）。区域分布看，剩余限
额主要集中在东部经济发达地区，以2021年为例，全国专项债限额剩余1.4万亿左
右，北京、上海、江苏、福建、山东沿海五省合计规模近0.6万亿，占比接近40%。
3、流程看，使用限额有两条可选路径，直接调增年内预算额度的操作性更强。专项
债除余额受限额约束外，其增量还受预算约束，因此在限额约束内增发专项债仍然需
要调整预算。目前看有两种路径：一是通过直接增加今年的专项债额度发行，二是通
过提前下达明年的专项债额度发行。对比看，直接调增今年额度的操作性更高：一方
面，根据预算法相关规定，地方政府直接增加年内的专项债额度，只需向地方本级人
大常委会提交申请即可，操作较为方便，此前也有部分省份通过调整预算使用过限额。
另一方面，提前下达明年的专项债额度虽然在2018年获得授权，但实际发行目前尚
无明确授权（也无约束），也暂无先例（近3年都是提前下发额度，次年开始发行）。
此外，如前所述，直接调增年内额度也是“不预支未来”的体现。
4、方向看，后续专项债务限额可能聚焦基建和棚改。
回顾上半年，专项债的主要投向是基建、民生、棚改等领域。上半年专项债发行节奏
较快，共发行3.4万亿，占全年额度的93%。从投向上来看，基建仍是主要投向，此
外民生、棚户区改造等领域占比也较高。具体来看，基建、民生、棚改专项债规模分
别达2.18万亿、0.49万亿和0.4万亿，占比分别为64.0%、14.4%和11.9%。
展望下半年，基建、棚改可能是后续限额使用的两大主要方向。作为传统的拉动内需
的手段，基建在下半年仍将发力，专项债资金将配合此前的8000亿政策性银行新增
信贷额度以及3000亿政策性、开发性金融工具，共同增强基建投资、进而拉动有效