【行业研究报告】-2022年10月财政数据的背后：卖地低迷拖累支出，准财政替代财政发力

卖地低迷拖累支出，准财政替代财政发力
——2022年10月财政数据的背后
核心观点
卖地收入缺口仍存且Q4较难快速修复，预计全年卖地收入资金缺口接近1.5万亿元；
卖地收入不足导致政府性基金支出增速下滑，决策层6月起积极动用了一系列准财政
工具替代财政发力，满足地方政府事权需要；预计一般公共预算收支均可完成全年预
算目标，政府性基金收支将显著低于预算目标。
❑Q4收支缺口难弥合，卖地收入修复缓慢
1-10月全国政府性基金收入52166亿元，比上年同期下降22.7%，已达到预算安
排的52.9%；其中，1-10月地方国有土地使用权出让收入同比增长-25.9%，维持
排的52.9%；其中，1-10月地方国有土地使用权出让收入同比增长-25.9%，维持
低迷特征。
卖地收入继续低迷。10月卖地收入延续低迷态势，在专项债集中靠前发行、特
定机构利润上缴等前期利好政策效果逐步消退后，卖地收入修复节奏成为影响政
府性基金收入的关键变量。近期，财预〔2022〕126号文要求“严禁通过举债储
备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收
入，弥补财政收入缺口”，在民企意愿有限又严控国企虚增土地的背景下，卖地
收入修复不容乐观。
根据我们测算，截至2022年9月，参考历史同期水平，卖地收入产生的资金缺
口在1.2至1.5万亿元左右。从全年角度来看，一系列地产呵护政策的出台并未
根本性解决地产市场面临的信心不足、预期转弱等问题，预计地产销售修复较
慢，土地市场的修复大概率也相对较慢，在Q4卖地收入难有颠覆性变化的背景
下，预计全年卖地收入资金缺口可能在1.5万亿左右。
❑政府性基金：收支缺口扰动支出，支出目标较难完成
1-10月全国政府性基金预算支出85845亿元，比上年同期增长9.8%。其中，10
月当月全国政府性基金支出同比增长-18.2%，支出增速维持低迷特征。
政府性基金收支缺口开始扰动政府性基金支出。我们在《卖地收入仍低迷，政府
增收是关键——7月财政数据的背后》前瞻提示“专项债集中发行、特定机构利
润集中上缴一定程度上可以缓解短期的财政收支现金流压力，若后续卖地收入无
法有序回升，卖地收支缺口会扰动政府性基金支出”，9月起，政府性基金支出
当月同比显著回落，仅为-40.3%，10月环比有所回升但依旧呈现-18.2%的低迷支
出增速，可以看到收支缺口对支出增速已经形成显著扰动，符合我们前期预判。
展望Q4，我们预计，央行输血纾困地产与需求侧放松政策难以短期扭转房地产
低迷状态，卖地收入的低迷仍将持续，政府性基金支出将受到显著影响，预计无
法完成2022年22%的政府性基金支出目标，考虑卖地收入的资金缺口可能在1.5
万亿以上，全年实际支出增速大概率低于10%。
❑准财政发力替代财政
卖地收入扰动政府性基金，准财政发力替代财政。根据《新预算法》，政府性基
金是专项用于特定公共事业发展的收支预算，简单理解就是财政重点推进经济建
设的财政预算。今年以来，由于卖地收入不足导致政府性基金支出受限，但政府
事权并未因此减少，为此，决策层积极运用了一系列财政及准财政工具替代财政
发力，服务于事权需要，助力经济发展：
一方面限额内5000亿专项债发行能够部分填补资金缺口；另一方面，各类准财
政工具自6月起积极出台，3000亿元专项债建设基金、调整政策性银行8000亿
元信贷额度、追加3000亿元政策性开发金融工具等均有体现，我们认为决策层
通过此种方式可以较好地递补卖地收入不足的利空，通过准财政工具发力满足政
府事权需要也较为灵活有效，参考2020年特殊转移支付机制的执行效果较好，
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