【行业研究报告】-促经济“稳中求进”系列之一：2023年政策性金融工具如何助力基建？

2022年：7399亿政策性开发性金融工具落地，发挥杠杆作用助力稳投资
超7000亿政策性金融工具落地，助力稳增长稳投资。与专项建设债
相同，政策性开发性金融工具实施主体同样为政策性银行，不推升赤
相同，政策性开发性金融工具实施主体同样为政策性银行，不推升赤
字及政府部门杠杆率，且中央财政给予贴息。但不同的是，政策性开
发性金融工具可为专项债项目资本金搭桥，且投向领域进一步扩大。
向经济大省倾斜，交通、水利、市政产业园是重要投向。从区域分布
看，2022年政策性开发性金融工具主要向经济大省倾斜，向广东、浙
江、山东、四川投放规模较高，分别为1150亿、654亿、577亿、563
亿；而内蒙古、天津、吉林额度较少，均不超70亿。从领域分布看，
交通项目、市政和产业园区、水利项目是重要投向。
充分发挥杠杆撬动作用，或拉动基建投资10万亿。政策性开发性金
融工具作为“准财政”工具，可通过杠杆作用扩大有效投资。以政策
性开发性撬动倍数为12-14倍估算，7399亿元额度或可拉动基建投资
8.9-10.4万亿元，其中2022年可拉动基建投资0.53-0.62万亿元，带
动基建投资增长约2.3-3.3个百分点。
2023年两会后：政策性金融工具有望继续发力，建议新增5000亿以上额度
政策性开发性金融工具继续扩容仍有必要。2023年《政府工作报告》
表示“政府投资和政策激励要有效带动全社会投资”“鼓励和吸引更
多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设”，稳基建稳投资背
景下，考虑到地方财力紧平衡下基建支出承压、政策性金融工具可为
专项债项目搭桥且撬动倍数更高，政策性金融工具继续扩容仍有必要。
额度可安排5300-8800亿元。若以近三年财政资金（一般公共预算支
出以及专项债）占基建投资比例均值测算，基建投资完成额增速仅有
-4%，基建资金或存在一定的缺口，或可由政策性开发性金融工具补
足。假设2023年基建投资增速为8%、政策性开发性金融工具撬动倍
数为12倍，2023年需新增5300-8800亿元。
政金债、PSL或将继续提供资金支持。2022年9-11月，PSL新增规模
超6000亿元，为政策行提供长期稳定的低成本资金。在政策性金融工
具或进一步扩容的背景下，预计PSL规模也将进一步增加支持基础设
施建设。从政金债看，政策行负债端占比七成以上，仍是政策行的重
要资金来源，或在一定程度上补充政策性金融工具资金。
建议
做好稳定投资与防范风险平衡，切实发挥准财政资金拨千斤效果。政
策性金融工具作为准财政工具，对于弥补基建资金缺口、缓解地方投
融资支出压力有积极作用。未来扩容中应坚持既利当前又惠长远的原
则，做好稳投资与防风险平衡，注重资金投入-产出效率，推动当期
投入及时形成有效的资产及现金流，避免因资金闲置、挪用、经济收
益过低等造成风险累积以及传导，更好的发挥准财政资金稳增长作用。
适当放宽支持范围，加大对专项债未覆盖领域及项目的支持。可在保
障重点区域资金需求下，适当放宽支持范围，政策性资金支持力度可
向薄弱区域倾斜。同时，支持领域也可向科技创新等新基建倾斜，且
加大对专项债未覆盖领域及项目的支持。
完善配套支持加强货币财政政策协调，持续支持存量及增量工具稳投
资。通过加强考核、完善激励机制等引导商业银行进行资金投放；同
时，加大货币财政政策协调，通过财政贴息、政府担保、奖励资金等
支持优质项目。
完善项目全流程监测机制，避免项目风险向金融机构传导的可能性。
应完善项目全流程监测机制，提升风险识别、预警以及处置能力，避
免后续建设运营风险对稳投资政策的制约以及收益风险不匹配导致风
险向金融机构传导的可能性。