【行业研究报告】-2024年财政政策展望：结构、力度和工具

们认为未来需要两手抓，一是适度进行债务扩张，但要强化监管，提质增
效，避免加重产能过剩和资源浪费；二是牢牢守住风险底线，积极进行债务
风险的化解，实现政府举债的长期可持续发展。聚焦明年，在近两年GDP增
长中枢在4%附近的背景下，如果明年继续安排5%左右的实际增长率，则需
要财政政策进一步提档发力，我们认为明年侧重债务扩张而不是保守少借。
明年财政安排可能有三种情况。我国在2010-2019年这10年间的赤字率始终
没有超过3%。2020年国家为了抗疫，将赤字率定在了3.6%。此后的2021年
和2022年赤字率分别为3.2%和2.8%，赤字率稳定在安全赤字率附近，初衷
是为了防范财政风险，但除了经济下行压力不大的2021年外，3%左右的赤
字率对于2022和2023年都是不够的，导致这两年的四季度都有财政增量工
具来直接或间接提升赤字，如今年决算赤字率提升到了约3.8%。对此我们判
断明年，第一种情况：年初预算赤字3%左右，年中和今年一样调整预算，增
发一万亿纳入赤字的作为特别国债管理的国债，年底决算赤字率3.8%左右；
第二种情况：年初预算赤字3.8%左右，包含1万亿作为特别国债管理的纳入
赤字的国债，年中不调整预算；第三种情况：年初预算赤字3%左右，并另外
安排1万亿纳入政府性基金预算的不计入赤字的特别国债，年中不调预算。
明年用于项目建设的新增专项债预计在3.8-4万亿之间。今年3.7万亿用作项
目建设的新增专项债券发行节奏偏慢，仅快于2021年，慢于2022年和2019
年，和2020年基本相同，发行高峰在一、三两个季度。广东、山东、浙江、
四川等大省发行量较多。我们预计明年用于项目建设的新增专项债在3.8-4万
亿之间，前置发行且节奏快于今年，支出上更加提质增效，体现在三个方
面。一是提高用作项目资本金的比例，尤其体现在城中村改造中的供水、供
热和供气；二是对专项债项目收益做出更客观真实的估测，从而保障债券资
金的未来偿付；三是和符合条件的PPP项目进行更多的结合尝试。
明年其他财政工具的展望。我们认为2024年可能继续开展化债，年初发行少
量特殊再融资债券，而专项债结存限额使用的可能性不大。专项债结存限额
和特殊再融资债的额度有些相似也有不同。相似之处在于二者都属于地方债
限额和余额的差值空间的一部分，其发行都会占用地方债的发行空间。不同
之处在于前者不涉及到中央专门给额度，其额度需要靠地方自行结存到一定
水平；后者需要中央专门下达额度，不存在地方结存。从历史情况看，每年
专项债存在实际发行量不及全年限额的情况，剩下的可以结存到未来年份。
鉴于去年已经基本发完了5000多亿的结存限额，所以我们认为再次集中使用
可能需要再等三年甚至更长时间。
风险因素：万亿国债落地不充分，化债政策落地不充分