【行业研究报告】-城市更新系列研究（一）：粗放改造到精细运营：我国城市更新特点、业务模式与存在问题探析

◼我国城市更新的历史演进与当前特点
◼我国城市更新的历史演进与当前特点
改革开放以来我国持续开展大规模城市建设与改造活动，经历了城市功能
重建与增量土地开发阶段（1978年-2007年）、棚户区和危房改造阶段（2008
年-2019年），当前处于存量提质与系统性城市更新阶段（2020年以来）。“十
五五”规划建议稿将城市更新纳入了“深入推进以人为本的新型城镇化”战略
框架，后续需持续进行存量提质和精细化更新，提升城市发展质量与可持续性。
整体来看，当前我国城市更新具有更新模式更精细、内涵更深刻、主体更多元、
融资模式更市场化等特点。
第一，从“大拆大建”到“留改拆”并举，以保留为主进行有机更新。随
着经济发展方式、地方政府“债务-投资”增长模式转变，以及大规模改造任务
的完成，转向“留改拆”并举模式，严控大规模拆除（拆除建面≤20%）、增建
（拆建比≤2）和搬迁（就地就近安置率≥50%），城市更新由粗放转向精细，
鼓励以保留、改造、修缮为主，更多采用微更新的方式，尊重城市历史文化传
承，防止资金资源浪费与房地产过度开发。
第二，从“外在更新”到“内外兼修”，注重城市功能完善、区域价值提
升。不再局限于改善城市的物理面貌和居住条件，产业方面注重引入新兴业态、
创造消费场景，带动产业升级和区域经济发展；文化方面注重在传统中结合现
代文化元素、创新文化表现形式，打造城市文化公共空间、提升城市文化氛围；
公共服务方面注重基础设施提档升级与内在城市功能的完善。
第三，从“政府主导”到“政府、市场、社会”多元共治，构建协同共建
共享模式。单一的政府主导模式难以满足复杂多样的更新需求，政府从直接操
盘转向顶层设计、资源协调与监管服务，引导市场和社会力量参与、降低财政
压力；市场主体从被动承接项目、获取代建收入转向主导项目实施，在“产业
运营+资产增值”中实现盈利、反哺更新投入；居民（产权人）从被动接受者转
变为积极参与者，充分参与项目规划、实施和运营。
第四，资金来源在政府投资基础上不断拓展，多元化、市场化投融资模式
逐步丰富完善。“存量提质与系统性城市更新阶段”的融资渠道正持续从传统
的政府投资主导向多元化、市场化模式发展，目前正在构建中央预算内投资、
地方政府专项债、政策性银行专项借款、金融机构信贷支持、城市更新基金、
财政资金由“直接投入”向“杠杆撬动”转变，社会资本从“被动出资、短期
套利”向“深度参与、长期价值投资”转变，分享项目运营的持续收益。
◼当前我国城市更新主要内容及业务模式
我国城市更新主要包括居住区综合改造更新、城市业态升级更新、城市设
施完善与功能升级更新、生态与历史文化保护更新四类；而从主导者角度看，
可分为政府主导型更新、市场主导型更新、多元合作型更新三类。实际实施中
同一项目可能同时涉及多类改造内容，往往根据项目体量、公益性程度、产权
复杂度、资金平衡需求等进行组合选择业务模式。
第一，居住区综合改造更新。公益性较强，以政府为主导、居民参与度提
升。聚焦城镇老旧小区整治改造、城中村改造，同时推进居住社区建设补短板、
完整社区建设行动，以土地开发、住宅及商业配套建设等获取合理收益。资金
来源以财政资金为主，专项债参与度较高，符合条件的项目可获得政策性银行
城市更新贷款、商业银行城中村专项贷款等，有吸引力的项目可撬动社会资本
参与，此外居民自筹资金为重要补充。
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